Путин предлагает ввести в Украине временное управление ООН. Объясняем, почему это невозможно Хотя раньше организация действительно контролировала целые государства
В конце марта Владимир Путин, общаясь с моряками атомного подводного крейсера «Архангельск», предложил ввести в Украине временное «внешнее управление» ООН. Путин отказывается признавать власти страны легитимными — и поэтому требует провести в Украине новые выборы. Их организацией, по мнению Путина, может заняться временная администрация под эгидой ООН, как это уже было в Западной Новой Гвинее, Восточном Тиморе и странах бывшей Югославии. Раньше международное сообщество действительно управляло отдельными регионами и целыми государствами. «Медуза» рассказывает, как устроено внешнее управление ООН — и почему предложение Путина вряд ли получит поддержку.
Аудиоверсию этого текста слушайте на «Радио Медуза»
В мире нет ни одной страны под внешним управлением ООН
По состоянию на сегодняшний день миротворцы ООН контролируют лишь две демилитаризованные зоны — «Зеленую линию» на Кипре и «Пурпурную линию», разделяющие аннексированные Израилем Голанские высоты и Сирию.
В 1964 году Совет безопасности ООН принял резолюцию об отправке на Кипр миротворцев — после столкновений между греческими и турецкими киприотами во время событий «Кровавого рождества». В следующие десять лет около 6500 миротворцев организации (большую часть из них составляли британские военные) оставались на территории острова, чтобы предотвратить очередную вспышку насилия между киприотами-греками и киприотами-турками.
В 1974-м кипрская Национальная гвардия и греческие ультранационалисты устроили на острове военный переворот. Их целью было включение Кипра в состав Греции. На этом фоне Турция вторглась на территорию Кипра для защиты местных турок — и благодаря военной поддержке Анкары на севере острова появилась Турецкая Республика Северного Кипра (ТРСК). Ее суверенитет признается только одной страной — Турцией.
После прекращения огня между территориями, контролируемыми греческими киприотами, и ТРСК установилась так называемая «Зеленая линия», которая фактически разделила остров на две части. Разделенной между греками и турками оказалась также столица острова Никосия. Буферную зону с тех пор контролирует контингент Вооруженных сил ООН по поддержанию мира на Кипре (ВСООНК). Миротворцы организации следят за режимом прекращения огня и гуманитарной ситуацией в районе демилитаризованной зоны.
Сейчас на «Зеленой линии» находятся около тысячи сотрудников ООН — среди них почти 800 военных, 70 полицейских и 155 гражданских. В малонаселенной буферной зоне, в которой в основном находятся фермы, живут более 10 тысяч человек. На границе Кипра и ТРСК работают девять контрольно-пропускных пунктов.
Другая подконтрольная ООН территория — «Пурпурная линия» на Голанских высотах, горном плато, которое расположено между Сирией, Ливаном, Израилем и Иорданией. Его бóльшая часть считается суверенной территорией Сирии, но фактически Голаны многие десятилетия контролирует Израиль.
Израиль оккупировал Голаны во время Шестидневной войны в 1967 году. Во время войны Судного дня в 1973-м Сирия попыталась их вернуть, но не смогла. В 1974-м стороны подписали соглашение о прекращении огня и договорились создать на Голанах демилитаризованную зону, которая перешла под контроль миротворцев ООН.
Однако спустя спустя семь лет Израиль объявил Голанские высоты частью своей территории и заявил, что его юрисдикция и законы распространяются на этот регион. Международное сообщество отказалось признавать аннексию Голанских высот — и до сих пор считает эту область оккупированной территорией. Единственным исключением стали США: администрация Дональда Трампа в 2019 году признала полную юрисдикцию Израиля над Голанами.
В декабре 2024-го на фоне падения режима Башара Асада ЦАХАЛ впервые за 50 лет перешли буферную зону — и зашли на территорию Сирии. Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш и многие другие страны раскритиковали Израиль за вторжение. Сейчас контингент ООН на «Пурпурной линии» составляет около 1200 человек. Из них 1177 — это военные, а 47 — гражданские работники.
В прошлом веке ООН действительно управляла отдельными регионами и даже целыми государствами. Например, Камбоджей
В октябре 1962 года Западная Новая Гвинея, которая прежде была колонией Нидерландов, перешла под контроль Временной исполнительной власти ООН (UNTEA). Тогда ООН впервые в истории взяла под свое прямое управление территорию целого региона, чтобы затем передать его под суверенитет Индонезии. Для этого стороны подписали Нью-Йоркское соглашение.
Международное давление на Нидерланды вынудило власти страны согласиться на передачу территории под временный контроль ООН. А вот Индонезия долгое время выступала против, поскольку опасалась, что внешняя администрация в Западной Новой Гвинее в конечном счете приведет к созданию нового независимого государства.
Мандат исполнительной власти ООН делился на три этапа:
- отправку военных наблюдателей для контроля над режимом прекращения огня между Нидерландами и Индонезией;
- управление территорией Западной Новой Гвинеи UNTEA при поддержке миротворцев;
- подготовка «Акта свободного выбора» — референдума о присоединении к Индонезии представителем генсека ООН.
ООН отправила в Западную Новую Гвинею миротворцев и взяла на себя ответственность за защиту прав человека, законодательство и назначение чиновников. Изначально предполагалось, что транзитный период и внешнее управление территорией продлятся до двух лет. Однако Индонезии удалось добиться, чтобы срок снизили до семи месяцев. За это время ООН должна была заменить нидерландских колониальных администраторов на местных, индонезийских и международных управленцев.
Расходы на финансирование UNTEA поровну разделили Нидерланды и Индонезия. В мае 1963-го Западная Новая Гвинея была окончательно передана Индонезии.
Временную исполнительную власть ООН критиковали за нарушение прав человека. В особенности когда внешние управленцы запретили демонстрацию местного населения в честь флага Западного Папуа, опасаясь военного вторжения индонезийской армии. Переговоры о передаче региона Индонезии прошли без участия или представительства папуасов — местного населения региона. «Акт свободного выбора», который формально означал поддержку присоединения Западной Новой Гвинеи к Индонезии со стороны папуасов, был принят только в 1969 году.
Местные активисты называли его «Актом без выбора». Во-первых, вместо полноценного референдума с участием всех жителей региона власти Индонезии выбрали 1025 представителей из 800 тысяч папуасов. Все они единогласно проголосовали за присоединение. Правозащитники сообщали об угрозах, шантаже и принуждении делегатов. ООН признала результаты референдума, но не его легитимность. Во-вторых, папуасы жаловались на угрозы со стороны индонезийских властей в случае выступлений за независимость региона. Они обвиняли ООН в бездействии на фоне репрессий местного населения со стороны индонезийских военных.
Другой пример внешнего управления ООН — Камбоджа. С 1978 по 1989 год в стране продолжалась Кампучийско-вьетнамская война. В 1991-м Камбоджа вместе с другими государствами подписали Парижские соглашения — и передала управление страной под международный контроль. А именно, Временному органу ООН в Камбодже (UNTAC).
Главной задачей UNTAC стали организация и проведение честных парламентских выборов, принятие новой конституции и возвращение беженцев из Таиланда. Организация сразу столкнулась с трудностями — например, красные кхмеры отказались от разоружения. Поэтому другие стороны конфликта — ФУНСИНПЕК и КПФНС — также разоружились лишь формально. Из-за этого боевые действия в Камбодже продолжились.
Выборы прошли с 23 по 28 мая 1993 года при явке почти в 90%. Первое место и 45% на них получила партия ФУНСИНПЕК — это последний раз, когда на парламентских выборах в стране Народная партия Камбоджи не занимала первое место. В сентябре того же года ООН передала власть новому правительству под руководством двух премьер-министров — Хуна Сена от Народной партии и Нородома Ранарита от ФУНСИНПЕК.
UNTAC не удалось стабилизировать политическую обстановку в стране — уже в 1997 году Хун Сен совершил государственный переворот и полностью взял власть в свои руки, свергнув Нородома Ранарита. «Переворот 1997 года стал самым важным событием в Камбодже после выборов UNTAC 1993 года. Он разбил все иллюзии о том, что страна находится на пути к демократии», — заявили тогда в Human Rights Watch.
Красные кхмеры прекратили партизанскую деятельность лишь в 1999 году — спустя шесть лет после окончания мандата ООН.
Еще один мандат ООН на управление страной формально действует в Косово, однако частично признанным государством с 2008 года руководят избираемые правительства.
ООН также занималась реинтеграцией сербов в Хорватии — и строительством государственности в Восточном Тиморе
В 1996-м ООН создала Временную администрацию для Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема (UNTAES) в Хорватии. Основной целью внешнего управления стала реинтеграция в страну региона, который преимущественно населяли сербы. UNTAES также занималась восстановлением гражданской администрации, созданием временной полиции и возвращением беженцев. А также экономическим развитием региона — ООН отчитывалась об открытии мостов, нефтепровода и другой инфраструктуры.
Как и в Камбодже, ООН организовала в Восточной Славонии, Баранье и Западном Среме парламентские выборы. Впервые с начала войны в Хорватии у местных сербов появилось законное представительство в государстве.
ООН также удалось добиться демилитаризации — местные сербы лишились тяжелого вооружения, а легкое вооружение UNTAES попросту выкупила. Изначально внешнее управление регионом должно было продлиться год, однако мандат временной организации продлили еще на 12 месяцев. В итоге миссия UNTAES закончилась в 1998 году.
В 1999 году в Восточном Тиморе (тогда — части Индонезии) прошел референдум о независимости. 78% проголосовавших выступили против автономии и поддержали выход из состава Индонезии. После референдума сторонники независимости Восточного Тимора столкнулись с насилием со стороны проиндонезийских ополченцев. Тогда же ООН взяла на себя временное управление новой страной. Такой шаг заставил индонезийскую армию покинуть территорию Восточного Тимора.
Обязанности Временной администрации ООН в Восточном Тиморе напоминали мандат администрации в Камбодже. Внешние управленцы должны были поддерживать порядок, разработать новую конституцию, провести честные и свободные выборы, а также создать работающие государственные институты.
Администрация ООН также создала специальные Особые коллегии по тяжким преступлениям в Восточном Тиморе, которые расследовали преступления против мирного населения. Одним из таких преступлений стала резня в церкви города Ликиса в 1999 году. Тогда ополченцы из группировки Besi Merah Putih при поддержке индонезийских военных и полиции убили около 200 мирных жителей.
Мандат внешней администрации закончился в 2002 году — и Восточный Тимор стал полноценным суверенным и независимым государством.
Предложение Путина о внешнем управлении Украины вряд ли получит поддержку ООН
Все просто: согласно 78-й статье Устава ООН, система внешней опеки и администрации не распространяется на членов организации.
Более того, Совет по опеке ООН, который занимается вопросами внешнего управлениями отдельными территориями и целыми странами, фактически прекратил свою работу еще в 1994 году. Все территории, которые оказывались под временным управлением ООН, либо получили независимость, либо присоединились к существующим государствам.
Последний такой мандат ООН выдавала Подопечной территории Тихоокеанских островов. Сегодня это независимые государства Палау, Микронезия и ассоциированные с США Маршалловы Острова и Содружество Северных Марианских островов.
Для возобновления работы Совета по опеке необходимо решение Генеральной ассамблеи или изменение Устава ООН. А для соответствующей резолюции для мандата на внешнее управление — согласие Совета безопасности.
Генсек ООН Антониу Гутерриш выступил против предложения Путина, потому что Украина — уже суверенное независимое государство с легитимным правительством. Идею также отвергли Евросоюз и США — постоянный член Совбеза ООН.
Власти Украины на предложение о внешней администрации отреагировали с иронией. Представитель МИД Украины Георгий Тихий предложил ввести временное управление ООН в России, начав с экономически депрессивной Воркуты.
«Медуза»